怎样管好地方债，关键还是靠改革

　　提要：

　　作为一种重要的资源配置方式，地方举债有其理论上的逻辑性。此举除了能有效解决地方公共资本品投入与产出的时间错配问题，地方政府债本身也能发挥熨平地方经济周期的作用。

　　赋予地方合法的举债权是完善地方收入体系、规范地方政府行为的重要举措。

　　但也要看到，作为中央财政与地方财政的关联点、财政领域与金融领域的交汇点，地方政府债务在涉及财政风险以及宏观金融稳定方面又具有非常特殊的地位和作用。

　　这一点，其他国家为我们提供了许多警示案例。尤其是在次贷危机、欧债危机之后，加强地方政府债务风险管理已成为世界各国的共识。

　　哪些新变化需关注？

　　在历经了“明令禁止、变相萌芽、平稳增长、急剧膨胀”几个阶段后，我国地方政府债务进入了规范治理的新阶段。以审计署2011年颁布的第35号公告《全国地方政府性债务审计结果》以及2014年全国人大批准通过新的《预算法》为里程碑，此后每年国家审计署在提请全国人大审议的审计报告中，都把涉及国家经济安全的政府债务，尤其是地方政府债务情况作为审计关注的重点之一。

　　由近几年的审计报告可见，我国地方政府债务改革已成效初现。“行政主导、市场监督”的债务监管模式逐步确立；“增量规范，存量消化，分类管理，治理疏导并举”的管理思路逐渐形成；各地纷纷建立地方政府性债务管理与风险预警机制。地方政府债务增长在一定程度上得到控制，违约率有所下降。

　　与此同时，历年审计报告都突出反映了地方政府违规举债的问题。其中，既有旧的违规举债模式，也有新出现的问题和动向。2016年，在被审计的地方政府中，省、市、县各级地方政府都存在以银行贷款、信托融资等形式，通过政府承诺用财政资金偿还的违规债务。此类现象在基层政府和西部地区更甚。另外，变相债务相继出现，突出的当属目前如火如荼的地方产业投资基金、PPP融资模式、政府购买服务等产生的变相债务。

　　以产业投资基金为例，政府产业投资基金试图发挥财政资金的引导作用，吸引社会资本参与，开启股权融资替代债务融资新模式，调动金融资源服务产业结构调整与经济结构升级。从资金实际投向看，地方投资基金广泛参与到各省、市中小企业融资、风险投资、基础设施等行业与领域中。大量产业资金还入股PPP项目，进入公共基础设施领域，部分承担了之前由地方平台企业完成的地方公共产品供给职能。在风险分担上，为提高对社会资本的吸引力，地方政府及其所属企业往往成为基金劣后级出资方，做出固化收益、兜底回购、分期付款等承诺。名义上为股权投资，不纳入政府负债管理的政府投资基金，因风险提前锁定而背离初衷，构成政府或有负债，后期项目运作成败将直接影响地方财政的实际负担。

　　这些表外运行的变相地方债好比一把“双刃剑”，有利有弊。一方面，以此为平台设立的基金通过市场运作不仅可获得国内股权投资、债务资金，成倍放大资金汲取量，还可扩展到国际金融市场，曲线打开地方政府获取国际金融资源的渠道。但同时，亦将政府与银行、基金、信托等金融部门更紧密地“捆绑”在一起。倘若机制设计不当，监管不力，风险无法合理分担或转移，极易成为未来政府债务新的增长点。

　　违规为何屡禁不止？

　　其一，我国处于城镇化、工业化的特殊阶段，地方政府现有财力无法满足地方刚性支出需求，无力消化前期大量的存量债务。

　　地方政府对债务资金的需求强烈，一方面是由于处在特殊的经济发展阶段，地方承担的功能定位所致；另一方面则是为应对外部冲击而启动的临时性刺激政策，加速了地方债规模的扩张。

　　我国正处于快速城镇化、工业化中后期。政府主导的城镇化决定了政府，尤其是地方政府在地方基础公共服务（产品）供给方面承担主要责任。城市道路交通、污水和垃圾处理、公共住房、社会保障、基础医疗、教育等公共产品及服务需要资金投入。现有财政能力无法满足，旧有融资模式也难以与公共项目周期完全匹配，地方中长期资金供求出现巨额缺口。因此，地方政府对债务资金具有天然的渴求。与此同时，部分地区追求跨越式发展，在公共基础设施领域进行超前供给或过度供给，也是造成某些地方债务螺旋式增长的重要因素。再加上前期刺激性政策累积的大量存量债务需要近期集中偿还或置换，地方政府资金供求矛盾仍然相当突出。

　　其二，为弥补消费及外需不足，地方政府依旧需要依赖债务支撑的生产性投资对经济及财政收入托底和拉动。

　　近年来，地方经济一直缺乏新的增长点，地方经济与地方财政收入增速双双放缓。经济的“三驾马车”中，地方政府不得不继续依赖投资，尤其是依赖地方政府自身或地方国有企业生产建设性投资对GDP和财政收入的拉动作用，倾向于上公路、铁路、桥梁、住房等公共基础设施项目。因此，地方举债投资冲动依旧。

　　其三，监管主体缺乏有效协调配合，监管相对滞后，难以对金融创新形成的多样化债务模式实施及时全面有效的监督。

　　地方政府债有其特殊性。一方面，它是财政行为，涉及政府投资；另一方面又体现金融的属性。政府采取投融资模式不同，相关金融风险也大小不一。金融创新进一步拓展并丰富了政府投融资的具体形式。在创新导向下，地方政府债以纷繁复杂的金融产品形式出现，模式增多，链条加长，关系复杂，更易规避现行管理法规限制，表外运行。而监管方涉及财政、金融、发改委等多部门，“九龙治水”，协调困难，监管相对滞后，基本处于上有政策、下有对策，不断发现问题又不断打补丁的状态。

　　化解风险关键何在？

　　一是深入推进市场化改革，进一步厘清政府与市场的边界。在经济发展与结构调整中，明晰市场与政府分工，加快政府，尤其是地方政府职能调整，区分公共行为与市场行为，坚持有所为、有所不为，市场能做的事，政府可以退出；进一步简政放权，减少行政干预，培植市场力量，引导市场主体成为经济增长主动力，让市场在资源配置中真正发挥决定性作用。

　　二是扎实推进法制化进程，依法治国、依法执政、依法行政。加强法制建设，依法约束公权，依法规范市场主体行为，增强政府公信力与执行力，保障私人财产权，吸引社会长期资本进入公共基础设施和公共服务领域，分散风险，缓解地方债务需求冲动和压力。

　　三是稳步推进财税体制改革，硬化预算约束，降低非市场因素在金融资源配置中的影响。合理划分中央与地方政府支出责任，减少地方政府因财权与支出责任不匹配导致的收支缺口需求；进一步推动公共基础设施供给侧改革，将政府直接供给、政府购买、公私合作等多元模式结合起来，降低单纯依赖政府直接供给公共产品模式对金融资源的饥渴性需求；规范转移支付，硬化预算约束，实现举债成本与收益对称，弱化地方政府向上级、向下届转移债务风险的预期；积极探索与完善地方税体系，夯实地方政府收入基础，确保地方有相对稳定的资金来源支持地方经济社会各项事业的长远发展。

　　四是建立跨部门协同监管机制，完善地方政府债务治理框架。地方政府债涉及投资、财政、金融、审计等多领域，需设立跨部门协同监管机制，分工合作，责权明确，形成监管的合力。另外，宜从化解风险、规范行为出发，着眼于债务源头管理的中长期机制建设，重塑地方激励约束体系，合理引导地方政府的投资与举债行为。

　　五是加强相关配套制度建设，营造市场约束环境。这其中包括进一步提升财政透明度、完善政府债务预算、加快政府会计制度修订、推进地方政府资产负债表编制等，做好债务管理的基础性工作。同时，积极培育相对独立的市场评级主体，加强市场对地方债务的监管，逐步对地方政府形成硬约束，切实管住、管好地方政府债务。